一、诉讼案件少，非诉执行案件多的不利因素
（一）不利于行政争议问题的解决
行政非诉执行案件是指公民、法人和其它组织在法定期限内对具体行政行为既不申请复议、也不提起行政诉讼、又不履行义务，没有行政强制执行权的行政机关依据法律、法规申请人民法院强制执行的案件。行政非诉执行案件，由于没有经过复议和诉讼程序，行政争议得不到确认和解决，人民法院虽然对非诉执行案件进行审查，但是这种审查没有经过庭审，又不能进行质证，当时未发现申请执行的具体行政行为违法，进入到执行程序后，一旦发现行政机关申请执行的行政行为违法或其它问题很难补救，执行阶段又不能宣布该行政行为无效。按照该具体行政行为的内容执行，可能造成行政管理相对人合法权益受到损害，对此造成的损害后果人民法院甚至承担赔偿责任。裁定停止执行，又必须同时具备三个条件：一是原告提出停止执行具体行政行为的申请；二是人民法院认为不停止执行被诉的具体行政行为的执行会造成难以补救的损失；三是停止执行具体行政行为不会损害公共利益。三个条件缺一不可。因此没有经过复议和诉讼，行政争议得不到确认和解决，在执行中矛盾出现，行政管理相对人就会采取一些极端的方法，信“访”不信“法”，造成无休止越级上访，使人民法院的行政审判工作受到影响。
(二)不利于行政机关依法行政
随着我国社会的发展，政府权力向社会转化已是趋势，大量的政府行政机关包括一些非政府组织履行着越来越多的公共管理职能，由此引起的行政纠纷日益增多。行政机关在行政执法中，由于缺少政府的监督，乱作为现象时有发生；行政机关行政执法人员看到行政管理相对人法律意识的淡薄和抵抗情绪，不复议、不起诉、又不履行义务的弱点，执法的随意性也越来越大，产生大量的行政处罚，申请人民法院强制执行。其中一些合法不合理，行政行为中含有一定危害性的行政争议也申请到法院，把法院的执行工作看作是行政机关的执法工作。如，某县环境保护局申请执行某县热力公司交纳排污费一案。申请人某县环境保护局，被申请人某县热力公司，2013～2015年热力公司拖欠环境保护局排污费900万元。2015年黑龙江省环境保护厅与某县环境保护局联合对被申请人单位某县热力公司进行稽查，在稽查中作出具体行政行为，要求被申请执行单位某县热力公司缴纳排污费900万元，被申请人热力公司，既不复议、也不起诉、又不履行，申请人依据国务院《排污费征收使用管理条例》申请人民法院强制执行。法院在审查中了解到，申请人申请的理由存在，某县热力公司确实拖欠排污费900万元，但该公司负债累累，城市供热勉强靠收取的取暖费维持，如果强制执行，被执行人必定会放水停炉，后果可想而知。法院行政执行人员向申请执行人说明了问题的严重性，并依据《最高人民法院关于〈执行中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第二款，被诉具体行政行为合法但存在合理性的问题，驳回了申请人的申请，并告知申请人申请政府协调解决。申请人对法院驳回申请执行裁定虽然没有说什么，但申请执行人流露出不满情绪，最后该案在政府的协调下达成了调解协议。这个案例说明行政机关在履行工作职能上依然存在问题，在作出具体行政行为时，不看行政管理相对人是否具备实际执行能力，也不看行政行为的作出会对社会稳定产生什么样的后果和影响而随意执法，把国家的法律法规看成是本部门的规定，把本应由人民政府出面协调解决的行政争议也申请到法院执行，把审判机关执行工作看成是行政机关的执法工具。因此，行政机关不依法行政是产生社会不稳定因素和社会矛盾的根源之一。
（三）行政争议不经诉讼，行政处罚可能替代刑罚纵容刑事犯罪
行政诉讼案件少的原因，是行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不复议、也不起诉、又不履行义务造成的。在行政机关申请人民法院强制执行案件的审查中发现，行政机关在作出行政行为时，有的行政处罚取代了刑事处罚，申请强制执行的行政行为本应由《刑法》所调整。如某县林业局申请人民法院强制执行一案，申请人某县林业局，被申请人朱某。被申请人朱某非法开垦占用林地3700亩，造成大量林地毁坏。2015年10月，某县林业局对被申请人朱某下达林罚字（2015）第（×）号林业行政处罚决定书，对被申请人朱某罚款125万元，并责令退耕还林。《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地以作他用，数量较大、造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或拘役。被申请人朱某非法开垦林地3700亩，造成林地毁坏数量巨大，已构成非法占用农用地罪，应适用《刑法》第三百四十二条进行处罚。申请人某县林业局却适用《森林法实施案例》第四十一条第二款进行处罚。笔者认为某县林业局适用法律错误。这个案例说明行政争议不经复议或诉讼，可能造成适用法律错误，把本应由刑事处罚的行政行为，却用行政法规所替纵容刑事犯罪。
（四）行政审判工作性质发生变化
行政审判工作任务是人民法院运用司法审判权对行政机关作出的具体行政行为是否合法、是否适当，进行审查和裁判，以此解决行政争议的活动。也就是说，人民法院行政审判庭承担着行政机关作出的具体行政行为是否合法的裁判工作。由于当前部分基层法院行政诉讼案件少，行政非诉执行案件不断增长，行政庭的工作职能，审判任务也发生了变化，基层人民法院的行政审判庭实际上已经成了行政非诉执行庭，行政审判工作已经变成了行政审查和行政非诉执行。以我院为例，至今已经连续几年行政诉讼案件没有超过15件，而行政非诉执行案件的审查和执行成了行政审判工作的中心任务。这种现象的弊病是，行政争议得不到确认和解决，行政审判工作的研究得不到实践和积累，使行政审判工作流程朝着其他诉讼程序流转，大量的行政争议矛盾在非诉执行环节中暴露出来，产生不良后果。其次，我市基层法院行政庭还有的市、县是一人庭，个别法院书记员都没有配备，又要肩负着大量非诉执行案件的审查和执行。可想而知，只有审判员一人的行政庭很难使行政权力依法运行，发挥不好保护行政管理相对人合法权益和监督行政机关依法行政的重要作用。《行政诉讼法》明确规定，行政案件实行合议制，由三人组成合议庭。由于基层行政案件数量少，行政审判人员的配置不到位，工作的开展非常困难，感到很困惑。当前，上级法院明确规定审、执分离，要求审判和执行分开。在基层，特别是人口较少的市、县，每年只有几起行政诉讼案件，更多的审判任务是完成行政非诉执行工作，行政审判工作任务发生转变。所以，如何使法院的行政庭发挥其职能作用，保护公民、法人的合法权益，监督行政机关依法行政，保证法律法规正确实施，使行政审判向着解决矛盾、确认行政行为合法性的正确轨道运行，除我们自己在工作中多摸索总结之外，还需上级法院早日出台适合当前审判形式，适合当前司法改革的新途径。
以上四个方面论述了行政诉讼案件少、行政非诉执行案件增多的现象，笔者认为是以下几个原因所造成。
二、行政诉讼案件少，非诉执行案件增多的原因
是什么原因导致的这种现象的发生，以我院为例，立案登记制实施以来，行政诉讼案件还和以往一样每年几件，2016年1～6月仅2件诉讼案件，非诉执行案件来院申请立案的近30件，是什么原因导致诉讼案件少，非诉执行案件增长速度快，是行政机关执法水平提高了，还是行政管理相对人法律意识增强了，笔者不排除这些因素，但在司法实践中通过对案件的审理，笔者认为有以下几方面因素。
（一）行政管理相对人自身因素
公民、法人自觉遵守国家法律法规是建设国家法制的迫切需要，是法治社会的理想境界，虽然法律监督管理步入法制化轨道多年，但行政管理相对人法制观念淡薄、守法自觉性还不够，一些违法行为屡有发生、屡教不改，违章建筑、非法开垦、坑民造假、拒绝缴纳国家规定的管理费用等；有法不依、行政机关对其作出具体行政处罚，行政管理相对人明知自己违法，不履行、也不复议、又不诉讼，我行我素，把国家法律法规当成“儿戏”。对行政管理相对人强制执行，行政管理相对人采取极端措施缠访、缠诉、越级上访，造成社会不稳定因素。还有一些行政管理相对人法律知识缺乏，对行政机关作出具体行政行为不会告、不知如何诉讼讼，又不愿拿钱聘请律师，因此，错过了复议或起诉期限。
（二）法院立案审查因素
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定之日起十五日内向人民法院提起诉讼；复议机关逾期不作决定的，申请人可在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼，法律另有规定的除外。这是对公民、法人或其他组织诉讼权利的法律规定。行政诉讼案件立案审查标准和基本原则关系到行政管理相对人的起诉能否得到人民法院的受理，由于对《行政诉讼法》规定立案条件的理解不同，将本应纳入行政诉讼范围的行政诉讼案件排斥在人民法院受理案件的大门之外，错误的剥夺了行政管理相对人的诉讼权利，同时也制约了行政诉讼案件的数量，影响行政审判工作的顺利开展。按照规定，行政诉讼案件的审查由行政庭和立案庭共同进行，做出裁定是否准予立案，实践中，仍有一些行政案件没有得到行政庭的审查和确认，随着社会的发展，国家民主法治进程的加快，立案登记制已经实行，新修订的《行政诉讼法》受案范围得到了扩大，立案条件随之放宽，立案审查制度应当适当放宽。法庭之间，特别是行政庭与立案庭之间的协调应进一步加强和完善，才能确保实现对公民、法人和其他组织诉讼权利的维护。
（三）政府监督不够到位
行政非诉执行案件的不断增多，与政府职能部门的法律监督不到位有着密切关系，对行政权的行使应当加强监督与制约，行政机关代表政府行使职权，在作出具体行政行为时必须按照法律规定依法行政。国务院关于规范国务院行政审批行为有关工作通知和《黑龙江省规范执法条例》规定，人民政府对所属各部门的行政执法进行监督，行政机关在对行政管理相对人作出具体行政行为时应当到政府法治部门审核备案，征得政府法制部门的意见，然后将作出的具体行政行为向社会公示。特别是对一些有影响的处理决定，应当与政府沟通，便于政府负责人掌握了解情况。在实践中，行政机关在行政执法中存在随意执法，滥用自由裁量权的行为，作出具体行政行为不向政府法制部门请示备案，对个别有影响的行政处理意见，政府主管负责人不知情，行政管理相对人不诉讼、不履行就申请到法院强制执行。以我县行政执法机关为例，最近几年行政机关作出的大量行政行为，没有一件到政府法制部门审核备案的，也没有征求法制部门的意见。政府法制部门放任管理，监督不到位，政府机关各部门缺乏联系和沟通，没有形成一个严密有序、协调互动、科学有效的行政执法监督机制，监督权限、方式、程序、范围不够明确。笔者认为这种现象是导致大量的非诉执行案件增多的一个重要因素。
（四）法院的裁判带有倾向性
行政诉讼案件少，笔者认为与审判部门的裁判和确认有着直接关系。审判机关作出的行政判决，或多或少的带有倾向性，认为行政机关是国家权力机关，是代表国家行使职权，对于一些细小的程序和具体问题不予追究，自古在老百姓心中就有民不告官的传统，除了困于文化因素，最主要是民告官困难重重胜诉率低，因此老百姓都不愿诉讼，行政纠纷都通过信访渠道寻求解决方法，致使大量的涉法涉诉案件进入到信访程序。党的十八届三中全会提出建设法治中国，必须深化司法体制改革，确保依法独立、公正行使审判权。《关于司法体制改革意见》审议通过至今，我省司法改革尚未正式实施，人、财、物还没有从地方政府分离出来，还没有实现自我完善、发展程度，审判机关作出行政判决时一定程度存在着维护政府利益的因素，老百姓认为法院和行政机关是一家、官官相护，告也赢不了，即使打赢官司，也执行不了，宁愿上访也不诉讼，这种现象也是导致行政诉讼案件少的一个重要因素。
（五）行政机关不按程序执法
大量的行政争议，可行政管理相对人不复议、不诉讼，这是一个不正常的现象，必然存在着某种不正常因素。在审判实践中发现，有的行政执法机关在作出具体行政行为时不按法律规定的程序操作，口头执法、随意性很大。主要表现在作出具体行政行为时，不告知行政管理相对人诉权，以口头通知的形式作出决定，既没有决定书，又没有送达证，过了一定的时间，行政管理相对人不履行，行政机关就来法院要求强制执行，由于行政机关不按程序操作，没有处罚决定书，没有诉权，不但使行政管理相对人无法诉讼，也使行政机关作出的合法、合理行政行为得不到执行。如，某县政府为了发展本地经济，向上争取资金为本地修筑公路，需要动迁民用设施，政府行政执法人员到动迁户家以口头的形式告知动迁户在多少日内动迁，政府给予补偿费多少，动迁户不同意政府补偿标准拒绝履行。某县政府行政执法人员来法院要求强制执行，法院在审查时告知申请人必须按照法律法规程序作出决定，然后进行送达，并进行公告；按照法律规定时间告知被申请人复议期限和起诉时间，履行法律规定的程序后，如果行政管理相对人拒不履行义务才可以申请人民法院强制执行。某县政府（申请人）考虑到施工期限，不能停工等待动迁户申请复议或诉讼，又不能强制拆除，只好绕过动迁户进行施工，造成施工成本的增加，给国家造成损失。因此，行政机关在履行行政职能时不按程序执法，也是行政诉讼案件少的一个主要因素。
笔者以上论述了行政诉讼案件少、非诉讼执行案件不断增加的原因和不利因素，如何找到解决问题的方法是我们应该思考的问题。
三、行政诉讼案件少、行政非诉执行案件多的改进建议
（一）、加强中级法院行政审判力量，撤销偏远市、县行政诉讼案件少的法院行政审判庭。
《行政诉讼法》从1990年10月1日实施已经二十六年，这些年中，笔者所在的法院行政诉讼案件数量始终保持在10件左右，上下不差1～2件。2014年《行政诉讼法》进行了修改，放宽了行政诉讼的受案范围，行政诉讼案件应该大幅度增加。《行政诉讼法》修改这一年半后，笔者所在的法院行政诉讼案件不但没有增加，反而有下降的趋势，2015年我院受理行政诉讼案件9件，2016年1～6月仅受理2件，而行政非诉执行案件来院申请立案的近30件。整个黑河市的行政案件受理情况也基本相同，三个大县市区的法院爱辉、北安、嫩江受理的案件数高一些，五大连池、孙吴、逊克行政诉讼案件较少。行政庭的工作任务也发生了变化，中心工作是行政非诉执行。基层行政案件这么少，是行政机关执法水平在提高，还是行政管理相对人遵纪守法觉悟提高了，都不是。笔者认为还有一个重要因素就是基层市区县人口的稀少。那么，如何科学有效的调配审判力量，合理配置利用人力资源，产生最大的社会效益，应当结合当前的司法改革，遵循审判规律，合理优化人员配备，以提高工作效率为原则，创新行政诉讼方式，走出一条行政审判的新路。建议撤销案件较少的法院行政审判庭，把基层法院年富力强精通行政审判业务的年轻法官调往中级人民法院，组建中级法院行政审判巡回法庭，管辖行政案件较少的基层法院行政案件。各基层法院执行局设立专门行政执行庭，负责本院行政非诉执行工作。这样配置的优点是：（1）能有效的发挥审判力量作用，缓解基层法院审判力量不足的现象，把基层法院行政庭撤离人员充实到案件较重的审判中去。（2）有利于公正执法，避免人情案，减少地方政府的干预。（3）有利于审判和执行的分离。（4）有利于行政案件的集中审理和管辖。
(二）、认真做好行政非诉执行案件立案审查工作
按照国务院及《黑龙江省规范行政执法条例》规定，行政机关对行政管理相对人作出具体行政行为时，应当到人民政府法制部门审核、备案，听取政府法制部门的意见，然后对作出的行政行为进行公示。如果行政管理相对人不复议、不起诉、又不履行，申请人民法院强制执行。目的是防止行政机关滥用自由裁量权，防止行政行为的随意性。行政机关申请人民法院强制执行，人民法院在立案审查时，除了审查法律规定的内容外，重点要审查行政机关申请立案执行的行政行为在申请执行前是否到政府法制部门审核、备案，是否有政府法制部门的意见，如果没有审核、没有政府法制部门的意见，法院不予立案。这样审查不违背《行政诉讼法》的立法目的，有利于行政机关在政府监督下行使职权，有利于政府与行政机关的协调沟通，有利于政府负责人了解行政机关作出的具体行政行为全部内容，便于政府协调，减少申请法院行政非诉执行案件的数量。
（三）、加强对行政机关的业务指导，加强对行政管理相对人的法制教育和法律宣传
行政机关在行政执法中还存在着随意性和滥用裁量权的行为,对行政管理相对人作出具体行政行为时不告知诉讼权利，使行政管理相对人错过了复议或起诉期限。行政诉讼案件少与行政机关的执法有着密切的联系，行政机关与行政管理相对人没有将行政争议在诉讼中解决，在执行中矛盾出现，使非诉执行案件陷入僵局。所以加强行政机关的业务能力培训是当务之急。
在培训中要重点解决行政执法人员对行政处罚程序的规定，确保在行政执法中不出现瑕疵。人民法院行政审判人员对行政机关的执法培训要亲自授课，组织专题案例研讨等多种形式，使行政执法人员准确把握行政处罚的基本程序、自由裁量权的适用，做到规范、公正执法。同时要对行政管理相对人的法律知识和怎样打行政官司进行法律宣传，当前有部分行政管理相对人不知道怎么诉讼，对行政机关作出的决定不理不问，对具体行政行为不服又不知道如何复议、诉讼。因此错过了复议或诉讼时间。在法律宣传中要有针对性，结合行政管理相对人胜诉的案例进行宣传教育，增强行政管理相对人的自信心和用法律武器保护自身合法权益的能力。
